1.3.1 项目建设背景

位于安徽省中部偏北，是全国著名的煤炭资源型城市，城区西部为老工矿区，长期的煤炭资源开采带来经济增长的同时也破坏了生态环境，地表沉陷问题尤为突出，耕地逐年减少！生态环境质量下降！基础设施毁损，对社会的安定团结以及地区经济的可持续发展产生明显影响。

为协调沉陷区治理与发展的矛盾，顺应区域与城市发展的要求，实践资源型城市的可持续转型而编制了本项目，基于生态治理的理念、技术和规划方法为西部沉陷区发展所面临的诸多挑战寻求解决对策与突破良机。

1.3.2 项目建设必要性

我国资源型城市约占城市总数的四分之一，主要类型包括煤炭城市、石油城市、冶金城市和森林城市等。资源型城市特别是矿业城市在近60年来，对支持国民经济发展起到非常重要的作用，但是大部分资源是不可再生的，这就决定矿业城市将经历由盛转衰的过程，而对于以矿业作为城市支柱产业，其他产业发展较慢的城市，面临转型和就业的问题，如何有效解决，成为困扰着大多数的矿业城市。

按照国内外对煤炭企业和煤炭城市的研究，可以把它们的发展分为四个阶段：预备期，资源开发前的准备阶段；成长期，全面投产达到生产设计规模阶段；成熟期，生产达到设计规模后继续发展阶段；转型期或衰退期，以矿业为主体的产业地位下降阶段。

作为一个拥有百年煤矿史老资源型城市，当前突出问题是“三个并存”：城市化加速推进与采煤塌陷区不断扩大并存、资源开采处于旺盛期与1/2矿区资源枯竭并存、人口密度全省最高与人均环境承载力偏低并存。现在的采煤挖掘业正处于第三阶段，有经济实力，有一定的品牌效应。在这个阶段，企业和政府应该未雨绸缪，开展采煤沉陷区综合治理，为即将到来的第四阶段作好准备。国内外无数的事例证明，第三阶段的准备对城市和企业的未来发展有至关重要的作用。到第四阶段，究竟是转型还是衰退，取决于当地政府和企业的先见之明。

七十年代以注重灾害和地表复垦为主进行采煤沉陷区治理，八、九十年代开始重视与环境、生态影响相关的多种因素分析和治理对策，近些年来，转向可持续发展的综合治理理念。

开展采煤沉陷区综合治理，是国家作出的重要决策部署，是解决采煤沉陷区群众生活问题的民心工程。国家先后出台多部关于治理采煤塌陷区的文件，要求各地要切实做好这项工作。

国务院在关于《加快发展循环经济的若干意见》中明确指出，为抓住重要战略机遇期，实现全面建设小康社会的战略目标，必须大力发展“循环经济”。在国家发改委等六部、委、局联合下发的文件中，已成为发展“循环经济”的第一批试点城市。

安徽作为全国6个重点“加快推进资源型城市转型”的试点城市之一，加快历史遗留的采煤沉陷区治理，加强环境整治和生态保护，加大塌陷区基础设施建设投资力度，增强和完善城市功能，进一步落实搬迁的居民生活状况，完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，创造宜居环境是十分必要的。

国家发改委《关于加快开展采煤沉陷区治理工作的通知》明确要求煤矿城市要加快开展采煤沉陷区的治理工作。2012年9月安徽省专门出台《安徽省皖北六市采煤塌陷区综合治理规划（2012—2020年）》。规划明确：采取土地复垦、交通水系治理、塌陷区地下充填治理等措施，使塌陷区近期治理率达到50%，远期治理率达到70%，其中稳沉区域的治理率达到90%；塌陷村庄旧址土地复垦率达到60%，实现塌陷区村庄搬迁安置用地占补平衡，土地节约集约利用水平进一步提高。生态环境得到积极改善。实施矿山地质环境治理、生态环境治理、绿色矿山建设等工程，使塌陷区生态环境得到明显改善。规划将九龙岗-大通塌陷区作为重点治理区，指出采取挖深、垫浅、回填、修坡等措施，将积水塌陷坑恢复治理为绿地景区，努力取得良好的社会、经济与环境效益。

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出要加大采煤沉陷区综合治理，坚持“集中式搬迁、发展式安置、开发式治理”的综合治理思路，逐步形成具有特色的采煤沉陷区综合治理模式，努力实现“生活城市化，生产多元化，生态资源化”的采煤沉陷区综合治理目标。在“加快转变发展方式，全面建设两型城市”中提出加强环境保护与治理，推进生态可持续发展。一是综合治理采煤沉陷区。制定生态环境恢复治理规划，加快采煤沉陷区试点工程建设。生产和新建矿山做到边开采边治理恢复，严格按编制的矿山地质环境保护与综合治理方案实施。加强矿区开发和项目建设环境影响评价，加大矿山生态环境保护。二是创建全国环境保护模范城市。实施生态林工程，推进植被和生态修复，推进城乡环保一体化。着力构建绿色长廊体系。三是实施城乡生态保护优先战略，加速城市集中污水处理设施、生活垃圾无害化处理设施、烟尘控制区的建设力度，认真做好农村河道清淤等工作，建立健全农村环境保护的长效机制，倡导文明乡风和良好的生产生活方式。

因此，塌陷区的生态环境修复显然非常重要。以保护生态环境，实现综合效益为中心，按照把塌陷区建成良性循环的生态系统总体思路，对塌陷区进行生态环境修复，必将为产业转型和可持续发展带来新的机遇，为的可持续发展注入新的动力。

我国煤炭资源分布广泛，储量居世界前列，同时我国也是头号煤炭生产和消费大国。2009年我国煤炭产量达到30.5亿吨，占全球煤炭产量的45.6%，煤炭消费量占全国能源消费总量的70%左右。煤炭作为工业的粮食，在为经济社会发展做出突出贡献的同时，也给矿区土地带来了不同程度的破坏。采煤对土地的破坏主要有三种类型：挖损、塌陷和压占。挖损是由于露天矿对上覆土层与岩层的直接挖掘、开采造成的土地破坏；塌陷是由于井工开采造成的地表陷落、裂缝、错动等土地破坏；压占是指露天开采和井工开采时排出固体废渣堆积、占用土地造成的破坏。据统计，我国仅煤炭资源与耕地资源分布的复合区域面积就占我国耕地总面积的42.7%，据测算每开采万吨煤炭塌陷的土地为0.2hm2。目前仍以每年3.3~4.7万hm2的速度增加。土地破坏、失地农民增多等生态环境问题和社会问题已成为区域和国家可持续发展的重要制约因素，而土地复垦正是解决这一问题的有效途径。

2.1.1 我国煤矿区土地复垦的历史及关键政策法规

我国煤矿区土地复垦相对于美国、德国等发达国家起步晚，20世纪50年代或60年代初,开始出现自发的零散的矿区土地复垦，复垦规模小，技术粗糙。国家长期以来没有指导土地复垦工作的专门立法，也缺乏相应的复垦技术体系和资金作为支撑，矿山土地复垦工作举步维艰。到80年代后期，我国开展复垦工作的矿山企业不足1%，已复垦的土地不到被破坏土地的1%。

随着社会经济的发展，人地矛盾越来越突出，矿区土地问题开始受到有关部门及社会各方面的关注。原煤炭工业部在80年代初期借鉴国外的土地复垦经验提出了采煤塌陷地的造地还田问题，并于1983~1986年在淮北确立了“六五”科技攻关项目——塌陷区造地复田综合治理的研究。1989年1月1日正式实施的《土地复垦规定》，实行“谁破坏，谁复垦”的原则。标志着煤矿区土地复垦工作开始走上了法制的轨道，我国土地复垦工作从此进入一个有组织、有领导的法制时期。1989年到1991年，国家土地部门先后在全国设立了多个矿区土地复垦试验示范点，开始了大面积的土地复垦试验推广工作。

2006年国土资源部等7部委颁布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，要求加强土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查工作。标志着复垦进入开采许可、用地审批程序中。2007年出台《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》，要求矿区在开采前必须进行环境影响评价和土地复垦方案编制。2009年实施的《矿山地质环境保护规定》明确：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。”

从2008年开始国土资源部起草和推进的《土地复垦条例》已经经过反复的修改，即将正式颁布，这一条例将极大地促进我国的土地复垦事业。

2.1.2 我国煤矿区土地复垦研究状况及取得的进展

1988年《土地复垦规定》颁布以后，煤矿区的土地复垦研究与实践呈现蓬勃发展的态势，在人才培养方面，1988年中国矿业大学培养了我国第一个土地复垦硕士，1991年培养了第一个土地复垦博士（中美联合培养）。在科学研究方面，煤炭科学基金、教育部、科技部、国家自然科学基金以及一些省的科技经费也开始投入土地复垦研究。据不完全统计，国家自然科学基金1994年以来先后资助了10余项、国家863计划资助了7项、国家科技攻关和支撑计划资助了4项。获得国家科技奖2项，省部级科技进步奖20余项，出版专著和教材20余部。

2.2 采煤沉陷区现状及危害

位于淮河中游，安徽省中部，拥有245万人口，其中127万人生活在农村地区，国内生产总值781.8亿元人民币（2012）。煤矿仍然是的第一产业，目前已探明煤炭储量153亿t，约占安徽省的71%，华东地区的32%，远景储量444亿t，2012年全市原煤产量达到9142万t，成为中国十三大煤炭生产基地和六大燃煤发电基地之一。

1903年建矿，自60年代开始，由于常年累月的煤炭开采，随着资源的枯竭，生态环境恶化，耕地退化、盐碱化和沙化，水资源需求告急等问题也接踵而至造成地下资源锐减，导致地质受损。大面积的地面塌陷，生态环境退化，各种基础设施，居民区和耕地不同程度的遭到破坏，严重威胁到整个城市生态环境的可持续发展。

采煤塌陷区涉及六区一县的25个乡镇，塌陷面积28.6万亩，占总面积的7.49%，其中减产绝产耕地23万亩。现仍以每年约1.8到2.5万亩的速度塌陷，最大下沉已逾29米，预计最终塌陷面积102.4万亩，占总面积的27%。其中耕地约占80%，塌陷区受损居民31.1万人，近10万劳动力无地可耕。预计到2020年，塌陷区受损居民达60万人，失地劳动力达20多万人。由于缺乏就业及社会保障资金和优惠政策，导致失地农民就业压力大。

采煤塌陷区生态环境退化是全国煤炭资源城市的共性问题，作为典型的煤炭城市，煤炭资源开发导致生态破坏，造成一些矿区土地塌陷，带来村庄搬迁等一系列社会问题，人地矛盾更加突出。

采煤塌陷危害主要表现：

（1）造成塌陷区生态环境的严重恶化。煤矿开采造成地面下沉。区域塌陷后原本平整的土地变的坑坑洼洼、沟壑纵横，河流水系、道路、农田水利基础设施等遭到严重破坏，排水不畅，易旱易涝，农作物和植物生长受到影响。由于塌陷区植被破坏严重，风过之处，到处是煤灰与粉尘，严重影响当地居民身心健康。

（2）采煤塌陷地严重破坏的经济、社会和环境和谐发展。采煤塌陷地面积的不断扩大和环境的日益恶化，将迫使的10多万农民离开赖以为生的土地，随着煤矿采掘额的不断进行，每年还会有大面积的土地资源被破坏，耕地大面积塌陷，煤矸石也会挤占部分土地，塌陷区人均耕地日益减少，将加剧了本来就十分尖锐的人地矛盾。失去农业发展的支撑，的经济必然受到很大的影响。由此激发的当地农民和采矿企业之间的矛盾现已十分严重，如果任其发展，将会造成更大的社会问题。

（3）采煤塌陷地对城市的空间结构产生不利的影响，不利于城市土地集约开发与利用。对于历史形成的和现状继续开采的塌陷区，如不进行有效治理，对煤炭采掘业为主的城市空间造成很大破坏。资源型城市建设用地一般具有“点多、线长、面广”过于分散的特点，土地利用粗放，长时期的城市地下资源开发，使城市土地资源浪费严重和土地生态环境破坏严重，近年来，我国许多城市面临资源枯竭，城市经济转型和产业结构调整的严峻形势，土地利用则是其面临的最敏感和最直接的问题之一，随着城市各项事业发展，各类土地需求将对城市土地供应带来很大压力，塌陷土地治理与利用对城市土地集约利用有直接影响的。

2.3 当前存在问题

（1）截至2010年6月，塌陷区内的北部区域被当做垃圾堆放场已经使用了26年，堆填的垃圾总量将近275万t。垃圾堆放场已经变成该地区地下（地表）水、土壤和空气最大的污染源，急需采取行动进行治理。

（2）因为不稳定的地面塌陷，土地破碎裸露，部分场地长期堆放煤矸石等工业废弃物，土壤受到污染，植被被破坏以及水土流失严重，当地的生态坏境已经被严重破坏，急切需要进行修复。大通区、谢家集区、潘集区部分城市周围社会经济环境也因为紧靠脏乱差的沉陷区，发展一直受到制约。

（3）自然水系遭到破坏和污染，影响到雨水有效排放和农业灌溉用水，对本地区及下游城区防洪排涝安全造成较大危害，自然水系急需进行修复。

（4）所在塌陷区内的道路及相关的公共设施（供排水管线等），因为过去的煤炭开采而塌陷，已被严重破坏，需要进行修复和重建。

（5）农业生产设施也遭到一定程度的破坏，耕地面积的减少和土壤性质的变化影响到当地农耕区的耕种及营生，需要引进新产业和增加就业机会来帮助这些地区恢复生产和生活水平。

2.4 采煤沉陷区生态环境治理的目标

煤矿企业采煤所引起的采煤塌陷区已经成为当前煤炭城市面临的最大的生态环境问题。它不仅使得城市内的土地问题更加紧张，而且使城市的众多生态子系统遭到破坏。希望通过对塌陷区的生态修复与综合治理，改善区域的空气、土壤、水质等指标，降低区域居民因环境污染看病就医的费用；恢复和提高塌陷区土地生产功能，增加区域居民的耕作或者工作收入；增强自然生态系统的稳定性，改善区域小气候；提高土地利用率与优化产业发展模式，促进区域的可持续发展。

煤炭城市采煤沉陷区的环境生态可持续发展目标是建立生态城市。生态城市具有以下特征：高质量的环境状况；高效益的转换系统；高效率的流转体系；多功能、立体化的绿化系统；高质量的人文环境。在生态城市里，人们在各种经济社会活动中所耗费的劳动，不仅能通过城市系统得到最大的经济效益，而且还能保持城市生态系统的动态平衡并提升社会系统的层次。这是一个比较高的要求，但却是煤炭城市发展的必然趋势。

2.5 生态修复与有限开发相结合的综合治理方式

位于淮河南岸，亚热带和温带的过渡区域，日照和温度适宜，降水量充足，绿化植物生长迅速，生命周期长，因此，沉陷区的环境治理相对于北方煤炭城市来说，要容易很多。区域内拥有许多积极因素，包括成片的水面、植被群落、果树林和农田，以及万人坑、水牢等历史遗存和井架、水塔等工业遗存，结合良好的气候条件，区域具有较好的生态修复基础。

创新采煤塌陷区综合治理理念，把塌陷区的环境生态修复与开发利用相结合，发展生产与居民就业、创业相结合，通过对塌陷区综合治理，不但能杜绝公共治安、防洪、地貌沉降等安全隐患，而且能为塌陷区居民提供良好的居住环境、生产条件及较多的就业机会，提高他们的收入，使塌陷区居民能够安居乐业；对塌陷土地、水体的保护和再利用，可充分挖掘塌陷土地资源的生产潜力，在确保环境生态效益的同时，进行统一规划，综合治理，按照“生态修复与产业发展有机结合”的原则，对遭到破坏的生态环境进行修复，使退化的生态系统得到恢复，达到社会、经济、生态效益的同步提高，做到采煤塌陷地的生态、环境、资源、人口和谐发展，实现一举多得的目标。

略……